探析国家机关福利制度存在的问题

中央广播电视大学

毕业论文

论文完成日期 ***** 年 ** 月 专 业 年 级 学 号 学生姓名 指导教师 题目：探析国家机关福利制度存在的问题

探析国家机关福利制度存在的问题

【内容摘要】公务员的福利是国家行政机关为改善和提高公务员的物质文化生活水平，在工资报酬和劳动保险以外，通过举办集体福利设施、提供服务以及发放补贴等形式，给予公务员的一种生活保障和生活享受，用以满足他们带有共同性或普遍性消费需要，解决公务员个人或家庭难以解决的某些困难。作为货币形式薪酬的重要补充，当前公务员的福利制度尚不完善，仍存在一些问题日益显现出来亟待解决，本文拟从国家机关福利制度面临的问题出发，分析国家机关福利制度存在问题的原因，就如何解决国家机关决福利制度所存在问题提出了一些针对性的对策和措施。

【关 键 词】国家机关 公务员 福利制度

目 录

—、国家机关福利制度面临的问题-----------------------------1

（一）福利项目设置权限和内容缺乏统一规范-------------------1

（二）福利发放形式过于混乱实物比重较大--------------------3

（三）福利水平不统一--------------------------------------3

二、国家机关福利制度存在问题的原因分析--------------------3

（一）国家财政控制能力不强--------------------------------4

（二）缺乏有效的监督和严厉的惩治措施----------------------4

（三）对违法违规行为惩罚不严厉----------------------------5

三、应采取的对策及措施------------------------------------5

（一）简化各项补贴项目------------------------------------5

（二）建立驻地财务中心制度--------------------------------6

（三）正确处理工资和福利的比例关系------------------------6

四、结束语------------------------------------------------7

五、致谢--------------------------------------------------8 参考文献--------------------------------------------------9

一、国家机关福利制度面临的问题

为了吸引优秀人才进入国家公务员队伍,并且使他们能够安心于本职工作,竭诚为国家和公众服务,世界各国都非常重视公务员的工资待遇和福利保障问题,同时将公务员保障制度作为国家公务员制度的一个重要组成部分。公务员保障制度是国家公务员满足生存需要和安全需要的主要来源,也是整个公务员制度得以正常运行的物质基础。国家公务员保障制度主要包括工资、保险和福利制度几个方面。相对于较为公开、透明的工资、保险制度而言,福利制度对于改善公务员的生活待遇、稳定公务员队伍、提高国家行政机关的服务效率,都具有重要的意义。

国家公务员的福利是指国家行政机关在公务员的工资、奖金等劳动报酬制度和公务员保险制度之外,通过举办集体福利设施、提供服务以及发放补贴等形式,改善和提高公务员的物质文化生活水平的一系列措施。我国公务员制度建立才十余年,因而公务员福利制度实行的时间也不长。但此前我国政府机关工作人员福利制度是公务员福利制度的前身,通过由新中国建国初期具有“统包统配”特点的干部福利制度,发展到计划经济时期具有“多福利、广福利”特点的党政机关福利制度,再发展到改革开放建立社会主义市场经济体制时期具有“由繁转简、由乱到治”特点的政府机关工作人员福利制度,相继经历了“初步统一”、“发展膨胀”到现在的“转轨调整”三个阶段,进而发展成目前的公务员福利制度。

随着时代的发展和现实的需要公务员福利制度在设计上没有及时进行完善和创新，使福利制度发展滞后严重制约了福利制度作用更好地发挥，出现了“多补贴、滥福利”的局面。

（一）福利项目设置权限和内容缺乏统一规范

1、福利项目的设置权限不统一。除了国家统一规定的福利项目外，各级政府还有权自行设置福利项目。多数政府设置七八项福利项目，有的还设置十几项甚至二十几项福利项目，造成福利项目过多。例如某机关单位仅通讯费一类补贴，该单位就设置了“住宅公务电话包干费”、“无线通讯工具补贴”、“通讯补贴”、“特殊通讯费”四个补贴项目。

2、福利项目设置内容不规范。（1）福利项目的名称设置不规范。福利项目设置名称上的一字之差，就有可能导致补贴范围的扩大或缩小，从而在福利项目设置环节造成混乱。例如有的将交通费定名为“交通补贴”，有的则定名为“车补”，还有的称为“公车补贴”等等；还有的单位将实质相同的福利项目冠以不同的名称分别列支。例如，有的单位将通讯补贴分为：住宅公务电话若干费、无限通讯工具补贴、特殊通讯费和通讯补贴这样几类来分别列支。这样的福利项目使得“外行看不懂，内行记不住”，同时也呆滞了福利项目的过多过滥，难以管理。（2）不少福利项目名实不符。一是公务员群体本来没有某方面的特殊需要，机关却以之为名设置了福利项目。在调研中发现，河南某部门，在当地并非一年四季都是雨季情况下，却常年按月发放“雨具费”。二是公务员群体存在某方面的特殊需要，但相应的福利项目设置却超出或不能充分满足其真实需要。举例来讲，调查资料显示北京市某区镇机关的处级公务员每月车补高达1300—1500元，几乎占其月基本工资的70％，补贴显然已超出其真实需要。三是福利项目设置还存在类别错位，有的名为工资性收入，实为福利项目；有的名为福利，实为工资性收入。这两种情况都属于福利设置的类别错位。（3）福利项目设置具有刚性，未能因时而变。调研中发现，一些基层政府机关至今仍然保留了“副食补贴”等上世纪90年代以前的福利项目，这与1993年公务员工资制度改革时关于“在调资的同时，明确要求对相关补贴进行冲销”的要求相违背。此外，诸如“菜篮子补贴”等一系列在公务员制度逐步建立过程中陆续出现的福利项目，相当部分也并未随着公务员几次调资而被调整并取消。这种刚性导致福利项目的设置只增不减，最终会引致福利泛滥、日益膨胀。半公开、不公开的福利项目多。通过调研发现，我国公务员报酬中还存在大量难以统计的半公开和不公开福利项目。东部某省厅2005年春节发放过节物品的清单中的实物福利，其货币价值折算后要超出该厅公务员平均工资1—2倍，但这些支出大多不在其本单位福利支出中体现，而多在其下属单位的行政经费或其它预算外收入中列支，因而具有更大的隐蔽性。而这种情况在我国政府机关较为普遍。（4）与执行公务相关的职务消费性福利的设置更为隐性化。调研发现，政府机关所掌握的权力为职务消费性福利的转化和转嫁提供了宽阔的操作平台，各种各样的变通办法都可以使职务消费性福利项目的设置继续得到隐性保留。

（二）福利发放形式过于混乱实物比重较大

福利的发放既有直接发放的福利补贴，还有大量不计入工资的实物福利，这些实物福利折算成货币后其价值有可能超过公务员的工资。福利通过实物形式惊醒分配在特定时期曾起到了十分重要的作用，但是随着经济的发展和人们消费水平的提高，这种实物的分配方式不能很好地满足员工的需要，发同样的福利有的人就能得到满足，有的人就不能满足，他们更像拥有更多的货币支配权，来买自己喜欢的东西，然而实物福利发放比重过大则在很大程度上限制了公务员这种自主选择的权利。有时单位发放的实物福利并不一定是他们真正需要的，但是很多人存在这样一种心理：反正是单位发的，不要白不要。基于这样的情况，虽然单位在福利上花了很大的成本，并不一定带来公务员的真正满意，并且从一定程度上还会造成资源的浪费。实物福利因为不容易准确估算价值，不利于公务员财产申报制度的建立，还容易引发腐败行为。

（三）福利水平不统一

1、地区之间差距较大。由于我国地域广阔，各个地区的经济发展水平不一样，尤其是东西部之间存在的差距较大，使得不同地区公务员福利水平差距较大。以东西部为例，东部沿海和西部不发达地区相比，级别相同的公务员月收入差距最高可达3000元，而最主要的差距是来自福利水平上。因公务员收入差距过大，则不利于人才之间的流动。

2、部门之间差距较大。现阶段公务员的福利同本部门的经济状况有很大的关联性，形成一种“单位富，大家富”的状况。因此那些“油水部门”同那些“清水衙门”拉开了很大的差距。这样一方面会造成部门之间的攀比行为，一些部门领导打着为员工“着想”的旗号，努力守住本部门的利益不放，甚至利用所拥有的权利搞权钱交易。另一方面也同样不利于人才的合理流动，很多人在选择单位时首先考虑的是那些所谓的“油水部门”。这一点从近几年的公务员报考中可以很明显地看出来，比如有的部门是好几千人来竞争一个职位，而每年也会有几个“冷部门”几乎到了无人问津的地步。

二、国家机关福利制度存在问题的原因分析

公务员福利法律法规体系尚不健全。一是法律需完善，《公务员法》刚出台，其作为公务员福利法律法规体系龙头法律作用还有待发挥，且本身有的条款尚待

澄清；二是法规不完善，现有法规基本都是在《公务员法》出台前制定的，与《公务员法》不衔接、不一致、不适应；特别是还缺乏如何在政府预算中保证政府机关合理的行政经费包括福利费支出，如何逐步取消预算外收入的法规；三是政策文件滞后，不适应《公务员法》以及实际情况变化的需要，相互之间存在政出多门、依据含混、缺乏协调、内容重叠，甚至出现矛盾冲突的情况，且法律层次低，无法满足公务员福利制度及福利支出遇到的新情况需要。

法律法规和政策的不够统一规范，某些基本概念混淆，缺乏全面的科学依据，相互间缺乏协调和衔接，这是引发公务员福利方面诸多表层和深层次问题的重要基础性原因。管理监控主体、措施、办法缺位、不到位。从外部监控主体看，各级人大代表是监控政府机关福利支出的主要外部主体。然而，我国各级人民代表大会与各级政府的关系还未理顺，各级人大代表的素质难以适应行使监控职权的要求。预算收支状况的审议和监控是一项专业性非常强的工作，而人大代表多数为非专业人士，专业知识的欠缺使其很难履行预算监控职责。从内部监控主体看，公务员福利基本是政府机关内部人自管，缺乏外部派驻人员的有力监控或借助外力的内部监控，因而难以形成有效的内部监控；从具体福利制度制定权限主体看，原来权力下放过多，现在尚未上收到位，导致出现多层次管理主体，分别多头自行制定具体福利制度，必然引发混乱。

福利制度存在的问题固然和福利的设置权限和内容不统一，以及各地经济发展水平不同有一定的关系，此外还有以下三个方面的原因：

（一）国家财政控制能力不强

公务员福利支出是国家财政支出的重要组成部分，因此加强财政支出控制，可以从源头上治理某些部门乱发福利的现象。然而目前我国对财政的控制能力不强，由于缺乏财政强有力的控制和监督，缺乏透明度，容易滋生权钱交易、贪污受贿、损公肥私等腐败现象，不利于廉政建设。除了预算内收支外，还存在大量的预算外收支，对于预算外资金缺乏有限的控制，很容易让这部分资金成为单位的小金库，很多单位利用小金库自行给部门人员以各种名义发放福利，造成福利发放的混乱，同时也容易引发不同部门之间互相攀比。

（二）缺乏有效的监督和严厉的惩治措施

首先是监督的不到位。监督可以分为外部监督和内部监督。从外部监督来看，

各个监督主体能充分发挥好监督的作用。人民代表大会作为人民群众的代议机构，理应充分发挥其对政府和相关部门的监督作用，但是由于自身能力素质难以达到监督专业化的要求，以及自身与政府部门的关系没有理顺，很多情况下未能真正起到监督的作用：委托代理理论认为社会公众通过代议机构在决定其所享有的公共物品的总量之后也有权决定公共服务总报酬的理论总量以及有多少用来支付公务员的薪酬（包括工资和福利），有多少为公务员提供办公条件等。根据这一理论，人民群众应该成为一个重要的监督主体，但两千多年的封建专制思想，对人民造成了很深的影响。很多人对于腐败现象或者违法或者违法乱纪现象，往往是敢怒不敢言或者熟视无睹。同时由于政府部门在信息公开方面做得不到位，对于公务员工资福利（尤其是福利）多半是不公开的，这就使人民群众缺乏监督的途径。另外我国新闻媒体对于公务员福利发放过程中的违法乱纪现象也缺乏有限的舆论监督和曝光机制，这在一定程度上助长了某些部门的攀比腐败之风。由于直接涉及到自身的利益，很容易使这种监督流于形式。

（三）对违法违规行为惩罚不严厉

国家目前对于违反公务员福利制度及其有关法律法规的行为，惩罚措施不严厉，存在有法不依，执法不严的情况，使有些部门敢于无视法律规定存在，作出违法乱纪的事情。在这方面我们要多向国外学习。记得有这样一篇报道：2002年2月，意大利一位市长就因为私用一次公车——尽管汽油钱是他自己出的，被当地法庭以“侵吞国家公款”定罪，虽然该市长提起上诉，但最后被意大利最高法院判处6个月监禁。试想如果我们能做到对违法者绝不留情，还会有那么多的人以身试法吗？

三、应采取的对策及措施

（一）简化各项补贴项目

简化各项补贴项目，实现福利的货币化、显现化。将冬季取暖补贴、交通费补贴等这些容易确定补贴标准的各项补贴，实行“明码标价”向全社会公开，这样既有利于减少外界对公务员补贴的各种猜测，增加透明度，也可以简化补贴项目，将大部分的货币纳入工资中，实现货币化和显现化。此外福利补贴的货币化可以有效地控制福利形式过于社会化。公务员通过货币收入直接从市场上获得生活、文化设施服务，既避免了机关办社会之嫌，又突出了工资收入的主导地位。

规范机关公务员福利待遇必须全面取消地方和单位自定的各种补贴项目，统一简化为岗位津贴这一项。机关工作人员的收入全部由财政统一发放。任何部门今后私自向本单位干部职工发入任何形式的钱物补贴都属违规。在一些执收执罚部门、有行政事业性收费的单位以及有特殊贡献的单位，可另外建立科学合理的奖励机制，适当拉开与其他部门和单位的收入差距,以调动工作人员积极性和创造性,体现责权利的统一。

（二）建立驻地财务中心制度

建立驻地财务中心制度，加大预算外资金监管力度。所谓驻地财务中心制度，就是取消行政机关内设的财务人员和财务账簿，实行行政机关财务驻地管理，将各部门的预算外经费纳入预算内统一管理，统一规定福利补助，严禁部门内设小金库和私发福利补贴，另外，全面实行“收支两条线”和“票款分离”制度，使政府应收的钱都按时足额入库，通过建立会计核算中心，集中发放公务员各项津补贴，为统一和规范公务员薪酬待遇创造有利的载体。此外要加大监督检查力度。对违反规定发放或变相发放钱物的，以及违反规定在下属单位领取补贴、资金的、或对被扶持单位变相克扣资金发福利的，一经发现，对单位的主要负责人、财务部门负责人一律先作免职处理，再依照有关规定追究责任；对违规发放的钱物一律没收上缴财政。

（三）正确处理工资和福利的比例关系

1、要确立工资在薪酬系统中的主体地位。这是因为虽然全国各地经济发展水平有所不同，但只要在相同的工作岗位上，其所付出的劳动基本上是相同的，理应获得相同的报酬。（1）建立清晰、透明、规范、合理的公务员工资结构。建立清晰、透明、规范、合理的公务员工资结构,必须充分体现工资、津贴补贴和奖金在公务员薪酬结构中的地位、性质与作用。基本工资在工资结构中应占主导地位,是工资结构的核心部分,是按劳取酬的重要体现,其内容和标准应该由中央政府进行统一的规定。因为不论是在经济发达地区,还是在经济欠发达地区,公务员所付出的劳动是基本相同的,因而理应获得相同或相近的劳动报酬。津贴是工资结构的重要组成部分,是工资的重要补充。补贴和奖金是公务员薪酬制度的必要补充,它解决的是公务员的生活负担、物质文化需要和社会保障等问题。当然,还应对在特殊环境和特殊岗位上工作的公务员所付出的额外劳动给予一定的补

偿。一个清晰、透明、规范、合理的工资结构,或许比如何准确测算工资水平要重要的多。（2）明确公务员工资项目标准。为消除部门间的差别,经济发达地区纷纷出台措施消除部门间公务员工资客观存在的差别,实行同级同酬政策。应当看到,这些改革虽然平衡了不同单位之间公务员的工资,但客观上却难以体现不同行业公务员承担的工作、责任和风险等实际存在的差异,淡化了业绩激励机制,违背了按劳取酬原则。为解决公务员内部的公平性问题,在制定工资项目标准时,应充分考虑地域、行业、岗位、风险等因素,当务之急是要实行分类工资制,分类意味着对公务员的职能进行界定,考虑行业、岗位、风险等因素,在制度设计时予以倾斜。（3）实行公务员工资福利制度的“阳光工程”。对福利项目进行必要的清理，凡是应包含在工资中的列入工资，保持工资性收入在公务员收入中占主要地位，尽可能实现公务员收入的工资化和货币化；同时由于福利也有许多货币性工资无法实现的积极作用，有必要使福利性收入在公务员收入中保持适当的比重，这个比重在不同的地区是有差别的，需要根据实际情况以“阳光工程”予以确定，公务员退休后必要的福利也应有权享受。

2、将福利作为薪酬系统的必要补充。虽然福利在满足公务员共同的物质文化需要，提高其生活水平等方面发挥着重要的作用，但比例不宜过高。要用科学的方法确定公务员工资和福利之间的比例关系，使公务员的薪酬差距有合理的依据。如上下班交通补贴、防署降温费、洗理费、房租补贴、生活用品价格补贴以及生活困难补助等。公务员的生活困难补助,分为定期补助和临时补助二种定期补助是对生活费用低于一般不平,不能维持正常生活的公务员,确定补助金额,按月发给;临时补助是对公务员发生一些特殊困难而自己又无力解决的,如因疾病、死亡、天灾、人祸等造成生活困难的,给予临时性的补助,补助对象只限于本人或所供养的直系亲属。另外,国家公务员还可享受公费医疗待遇、病假待遇、产假待遇和年休假待遇等。公务员福利经费来源,按工资总额的比例,从行政经费中提取。

四、结束语

公务员福利制度是公务员制度的重要组成部分，良好的福利制度对于改善和提高公务员的物质和文化水平，调动公务员的积极性等方面都具有非常重要的意义。学习借鉴其他国家成功的经验，加强公务员福利制度的研究很有必要，只有

不断完善、规范公务员福利体系，强化依法管理，才能使国家公务员福利制度充分发挥应有的作用。

五、致谢

向本文所引用资料的作者表示感谢！本论文在选题及写作过程中得到指导老师的悉心指导十分感谢！

参考文献

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[4]王红、傅思明.公务员法新论[M].中国商务出版社,2005年版

[5]李和中.公共部门人力资源管理.北京：中央广播电视大学出版社，2007.8