建国前后中共减少城市行政层级的尝试

最新文章新华网2013-07-07 00:51

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行政层级，即行政机关中设置不同等级工作部门的层次。1949至1950年间，在中共工作重心从农村转入城市的大背景下，华北、东北的某些城市，如石家庄、天津等曾应刘少奇的建议，将原有的市、区、街三级政府急剧缩减为市—区两级，并虚化区政府为区公所。虽然中共当时的建议、指示和宣传均称这次城市行政层级的调整为“改变城市政权组织形式”，但为了与现今行政管理学的表述习惯一致，本文一般采用“行政层级”概念来代替“政权组织形式”的说法。

关于华北、东北部分城市的行政层级调整，在中国大陆，除一些城市的相关志书，如《天津通志·政权志·政府卷》①做过简略描述外，《人民城市的曙光——石家庄解放初政权建设纪实》虽然叙述了石家庄市调整的大致过程，但未能发掘出石家庄市做法的深层原因和顾及到石家庄市与其它城市调整之间的关联，并简单地断定石家庄市改革的“依据不是来自实际的需要，而是缘于一篇报纸上的短评”。②海外一些学者虽注意到了天津市的调整，但同样未能注意到此前石家庄市早已开始的酝酿，对此次调整的深层次原因的分析甚至存在某些偏差。例如，对天津市的改革，《中国的内战：1945—1949年的政治斗争》基本没有脱出当时新华社的电讯稿和短评的框架，而未分析其与刘少奇再三倡议之间的因果关系；③《剑桥中华人民共和国史（1949—1965）》的分析则过多带有西方的思维方式，而未能准确地解读出刘少奇倡议的此次调整的深层原因。该书认为：“最初阶段，在扩大人员的同时，党限制自己的活动范围。由于新政府能力有限，不可能一下子统筹一切，政府允许甚至鼓励各种非官方的团体对公众提供服务。……1948年末和1949年初，许多进入新解放的城市的干部依然持‘左’倾观念，要在大范围内发动被压迫的人起来斗争，以及做诸如此类的其他事情。他们在整个居住区和小企业中，把自己有限的力量杂乱无章地分散开来。刘少奇于1949年4月和5月在天津采取措施纠正了这种做法。以后，其他中心城市也照此执行。刘把政治组织集中化，把干部重新安置到现代经济部门、教育领域和政府行政机构中，而让传统部门自行运营。这样做的效果就是，中共控制了至关重要的机构和组织，并增强了规划未来事业的能力。”④

刘少奇的反复倡议与迟缓的酝酿

在1927年之后十数年的长期战争过程中，中共大多活动在人口分散、经济落后且交通闭塞的农村。尤其是在抗日战争时期，各根据地处于严重分割状态。与这种地理、经济和社会条件相适应，中共治下的县以下的行政层级一般参照国民政府的规定，划分为县政府、区公所、村公所三级，闾为村公所之下的居民组织。⑤1945年中共攻占张家口市后，可能参考了上述根据地以及国民政府将城市行政层级规定为市政府、区公所、保、甲的做法，将该市的行政层级划分为市政府—区政府—街（村）公所三级，在街（村）公所之下设闾。全市共设11个区（后减为8个）、55个街、26个村和828个闾。⑥在此后陆续占领的哈尔滨市（1946年4月）、石家庄市（1947年11月）等均采行了市—区—街的三级行政层级以及闾、组两级居民组织的架构。

问题是，城市工作方法不同于农村，能够长期占领的城市的工作方法又不同于仅可以临时占领的城市，因此“不能从老根据地的情况出发”，而必须根据城市的具体情况制订政策和处理问题。⑦1948年上半年，刘少奇提出，城市政权的基础也应该是工厂、学校及工人组织等，以区域划分的区、街等政府只起辅助作用。⑧

具有“近水楼台”便利条件的石家庄市委组织部通过华北局⑨获悉刘少奇的上述意见后，当月就作出了反应。它一方面承认，城市各区各街市民大都居住集中，便于统一领导。因此，各种组织机构、组织形式应按照城市的集中性、统一性原则确定，“政令与职权以及财政建设等等必须集中于市”。另一方面，石家庄市委组织部又坚持认为，石家庄市人口众多、事务繁忙，许多工作，如婚丧嫁娶、户口迁移等必须委托区、街办理，“目前三级政府的机构组织仍为必要”。⑩结果，在1948年下半年内华北局直属的石家庄市并未采取措施调整三级行政层次。

时至1949年初，在刘少奇和华北局重申用农村组织形式管城市不必要，要集中于市，主要依靠行业，区和街不要放重要力量的情况下，虽然石家庄市委“思想还未统一”⑾，但其态度终于有所松动。同年2月，市政府在总结“入城工作经验”时即未再如1948年6月那样强调石家庄市的特殊情况和实行三级行政层级的必要性，而是明确地表示：“因城市生产分工与人口集中的特点，政策的施行主要应通过生产单位（包括工厂、合作社在内）与职业团体（首先是工会、学生会及各种行业工会），街道组织则在于治安行政的管理。因此，市级政府、政权之领导作用应特别加强，一切重要问题及法令规章的决定，统统集中于市，区以下之组织只能是执行性质机关，在本地区范围内具体执行已决定之事项。”⑿并且，如何调整本市行政管理层级正式提上了石家庄市委、市政府的议事日程。

3月初，石家庄市委进一步放弃了“入城工作经验”提出的仅仅削减街政府职能的想法，而筹划完全撤销街政府，将数街合并为一新区，市内原有的4个区重新划分为15个区，由区直接领导10至20个闾。对这种考虑，不但华北局，而且其市委内部也不能达成一致意见，许多人担心因此会导致市委、市政府直接领导数十个部门，无法实施有效管理，最终违背“联系群众，便利领导”之初衷。⒀

换言之，作为中共尝试城市管理的早期样板之一的石家庄市，在从刘少奇提出此设想后近一年的时间里，并未能整理出和确定好如何按照城市特点调整行政层级的思路。故在占领了北平、天津等城市及中共中央于1949年3月移驻北平后，刘少奇自然改在北平、天津进一步宣传其主张。

面对与石家庄市同样实行了市、区、街三级行政层级的北平市和天津市，1949年4月3日，刘少奇在北平市干部会上强调：“城市工作的特点是集中，应该由市级机关解决的问题，譬如青年工作、妇女工作、工人工作等问题，都不要分散到各区去，应该统由青委、妇委、工委去做，区委只是帮助。”⒁同月18日，刘少奇视察天津市时，在中共天津市委会议上再次重申：“城市是集中的，一切工作应该以集中为原则，不应以分散为原则。”“天津如果把工人、学生、妇女……都组织起来之后，差不多占全市人口百分之九十以上。有了百分之九十以上的人口组织起来，什么问题都可以解决了。”⒂数日后，刘少奇在天津市干部会议上再三指出：“在城市工作中要彻底转变农村的工作方式，不要用农村的工作方式来管理城市。城市工作的特点是集中领导，区、街一级组织应是市级组织的派出机关，一切都要集中到市级机关，市一级的机构还要加强。”⒃

虽然刘少奇在天津市反复强调必须调整城市行政层级，但天津市最初的反应与早期的石家庄市极其相似，即在原则上同意刘少奇的意见，但强调碍于现实条件不能付诸实践。天津市民政局表示，进入城市初期，“以区街政权形式发动群众来完成紧急的和群众性的临时任务或过渡任务（如打扫战迹、收遣散俘、急赈、兑换伪币、发放小本贷款、组织市民生产等等）”效率很高，速度很快。这些任务完成后，是否必须按照刘少奇的意见，集权于市政府呢？天津市民政局解释说：“因城市经济目前还存在着很大的落后性，因之一切集中到市又不能做到，势必将一部分任务交区办理。”即便在城市秩序稳定后，区街政权仍要承担很多任务，如组织市民生产、户籍治安、社会教育、卫生防疫、纠纷调解等。这些任务在城市建设过程中的长时期内，同样“是不能缺少的，而且也是很重要的任务。因此在一定时期里，还必须加强区街建设与其各方面的工作，如果忽视了这些重要作用而不去加强领导，不注意区街工作，恐怕也是不对的”。⒄

石家庄、天津等城市之所以很不情愿践行刘少奇的建议，从本质上来说，主要根源于建立全新社会的现实需要。一方面，中共在进入城市后需要大力肃清残兵游勇、登记原国民党党政军特人员、摧毁保甲、清理城市闲散人员、兑换旧币等。另一方面，需要由政府，主要是基层政府承担起评定税负、救济优抚、摊贩管理、市政卫生、民事调解、户籍管理、婚姻登记以及组织合作社等囊括城市政治、经济、社会、思想、文化各个领域、各个层面的职能。据1949年6月统计，石家庄市街政府的工作内容实际上多达13项。⒅并且，为在短期内完成上述某项任务，在根据地长期革命过程中形成的社会动员机制因其巨大惯性和优势被迅速介绍到城市，从而使政权的触角延伸到区、街级，并为区、街级机构的存在提供了无穷的动力。

行政层级的大幅度调整

虽然石家庄市早自1949年初即开始酝酿对本市行政层级进行调整，但到年中，社会局才开始就取消街政府进行调查，研究取消街政府后税务局、公安局等部门及各团体如何开展工作等问题，并初步拟定了逐步调整区街组织形式及其职权的方针和办法。实际上，就在石家庄市进行筹划之时，天津市政府已率先于1949年6月17日发出了《关于变更区街组织的指示》，决定根据“市级为城市工作之基本单位”与“警政合一”原则调整现有行政层级。《指示》规定：

1.各区政府改组为区公所，为市级派出机关和市政府执行工作的助手。调整各公安分局与各区公所管辖区域相一致，且区公所机关工作（生活、总务、会计、收发、文书等）能与公安分局统一者尽量统一；

2.各区公所除优抚、救济、调解和临时性的零星行政工作外，大部分可能而且应当集中到市政府办理的统一集中到市级。因此，区公所仅设区长1人、秘书1人、助理员或干事5人、炊事员1人，共8人，“基本上采取不分工的一揽子工作方式”；

3.原区政府所管辖之各种业务分别划归各相关部门。合作业务归合作社分社，文教工作由教育局通过民教馆和中心小学直接领导，调解工作由派出所与区公所执行，卫生行政通过区卫生事务所受卫生局领导与区公所指导，工商工作归区工商分局，一切身份证明和婚姻登记及户政工作均由公安局负责；

4.市政府有关全市之一般问题以通令行之，直达各局处、各公安分局、各区公所。有关单独的公安事项，得令市公安局转令各分局。有关区公所之行政事项，得直令各区公所。市级各局的有关业务，在既定政策下和不违背其直接上级的决定原则下，得与区公所或公安分局发生直接指导关系，须会同办理者通过市政府确定，公安分局、区公所有关各局业务上之问题，可与有关局联系；

5.各街公所分别并入各派出所，街干部原则上均到公安局工作。⒆

对天津市的迅速调整，新华社立刻公开发表新闻稿⒇和短评〔21〕。“短评”一方面公开批评城市政府分为市、区、街三个层级“完全是把农村中的工作方式和组织形式搬到城市中来的错误做法”。另一方面肯定天津市的做法是“使我们人民城市的工作方式和组织形式适合于城市特点的一个显著的例子”，要求其它城市把“在长期农村工作中所习惯了的”组织形式和工作方式，“善于根据城市的特点，迅速地加以改变”。

在天津市迅速调整和新华社新闻稿、短评的影响下，石家庄市政府意识到，调整行政层级问题无论如何“应该迅速解决了，不能再拖”。〔22〕同年7月6日，石家庄市政府决定放弃正在酝酿中的扩区办法，效法天津市，制定公布本市的调整方案。该方案同样提出取消街政府，加强派出所编制和职能，改区政府为区公所，但原有4个区的数目维持不变。〔23〕在此前后，北平市政府也制定公布了大体相同的调整方案。〔24〕

在刘少奇倡议下，当时华北最大的工商业城市天津、政治文化中心北平以及关内最早占领的城市石家庄率先调整城市行政层级，影响所及，华北、东北的部分城市，如吉林市、安东市于1949年7月，哈尔滨市于1949年8月，张家口市、济南市于1949年7月中旬，沈阳市于1950年1月先后决定撤销街政府（公所），改区政府为区公所，加强“警政合一”的派出所。远在西南、于1949年11月底占领的重庆市干脆直接建立了市政府和区公所两级政府体系。东北局机关报《东北日报》专门发表社论，要求“坚决改变城市政权的旧的组织形式与工作方法”，批评“某些在城市中工作的同志，不很好地研究城市的特点，而习惯于老一套的办法”，并建议东北城市根据安东、吉林的经验，“有准备有领导地进行必要的改变”。〔25〕

然而，在政府原有职能及动员突击的工作方式不变的情况下，到1950年3月，率先采取行动的天津市就已经感到：“区公所编制人员过少，街公所取消后，缺乏市民组织，区公所向下传达的工作，一切通过派出所，致使派出所工作过于繁重，影响了本身的治安任务。小学教育及文化馆的经常领导，不易及时全面掌握。市级驻区的派出机构很多，而缺乏紧密的联系等。”〔26〕有鉴于此，天津市政府不得不采取补救措施，决定：

1.扩大各区区公所编制到24至34人，在正、副区长之下设立秘书室、民政股、调解股、文教股、卫生股、合作指导员以及优抚委员会、调解委员会、文教委员会、卫生委员会，并在各派出所辖区内设立由15到21人组成的居民委员会，负责传达政府法令政策及各种工作之决定，搜集反映市民之建议与意见。

2.区公所在市政府直接领导下，对公安分局、工商分局、税务稽征所、工程处、养护段、银行办事处及公产管理小组之工作，有施行监督指导之责，对合作指导员、人民文化馆、中心小学、卫生事务所、医疗站等工作与其主管部门为双重领导关系。

3.区长或副区长可召集性质业务相关部门召开联席会议，以密切各部门工作联系与配合。〔27〕

北京市同样觉察到了撤销区街政府所造成的太多负面影响：“许多工作划归市级管，而市级无法管，致使工作废弛，有的依然向下推，而区干部少，感到人少事繁忙不过来，陷于被动。”〔28〕鉴此，北京市政府于1950年春听取了苏联专家关于莫斯科区苏维埃组织结构的经验，决定将城区政权的组织机构扩大为区长（副区长）、秘书室、民政科（下设民政、社会、优抚三股）、文教科（下设小学、社教两股）、卫生建设科（下设卫生、房屋、建设三股）、工商科、财政科和调解科，各区编制人数增加10人。〔29〕并在区级试办区人民法院，设立区各界人民代表会议。

随着中华人民共和国建立后各种群众运动的不断展开，随着计划体制的逐渐形成和政府权力向城市所有社会领域的渗透，各个城市政府增加而非裁减行政层级、扩大而非缩小各级管理机构规模的冲动日趋强烈。如同京、津两市那样，在现有市政府、区公所的行政管理框架内再行修补显然已经无济于事，城市基层政权再度下移不可避免。从行政管理学的角度来看，强调全能政府、广泛的民众动员与缩减行政管理层级之间必然存在着张力。并且，随着计划体制的逐渐形成和政府权力向所有社会领域的渗透，随着民众动员和控制程度最大化的强烈需求，这种张力只会日趋激化。结果，削减基层政府及其管理幅度、集权于市政府的尝试只能是短暂的。1950年11月，中央人民政府政务院颁布《大城市区人民政府组织通则》，规定区人民政府为区人民代表大会闭会期间行使政权的机关，从而以国家法律的形式肯定了区级行政机关的实体政府性质。1951年后，原来改设区公所、裁减街政府的石家庄、北京、天津等城市先后恢复了区政府，并在区以下开始试建街道派出机构及组织居民委员会。至1954年12月全国人民代表大会常务委员会第四次会议讨论通过《城市居民委员会组织条例》、《城市街道办事处组织条例》、《公安派出所组织条例》后，由市、区两级政府及其派出机关街道办事处和居民自治组织居民委员会构成的城市行政管理结构正式确立，派出所原来承担的行政任务被剥离，仅仅承担起治安、保卫、户籍等工作。行政层级基本恢复到了1949年调整前的状态。（作者李国芳，中共中央党校党史部讲师；责任编辑，梁琨；2007年党的文献【第2期】 党史国史专题研究 第58-63页）