城市行政等级序列与城乡规划体系

城市行政等级序列与城乡规划体系

王明田

【摘要】1980年代开始我国开始大力推广市辖县（或市带县）体制，通过建立地级市拉开了城市行政等级。其后历经三十年发展演变，在我国演化出一套完整的城市行政等级序列——直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市、镇级市等。城市行政等级序列是中国集权行政管理体制在城市管理上的缩影，按城市行政等级进行资源配置的方式，已成为制约我国城镇化转型发展的枷锁。适应城市行政等级序列管理制度，我国建立了以地级市为主导、区域规划与城乡规划合二为一的独特空间规划体系。通过开创城镇体系规划，引入“三结构一网络”等技术工具，进一步固化、强化了城市行政等级序列。在新型城镇化的背景下，亟需建立新的空间规划体系，以校正行政等级序列带来的诸多问题。在区域规划层面，建立全国和省级“城乡体系规划”替代城镇体系规划，促进区域和城乡统筹发展；在城乡规划层面，构建市、县平级的规划编制体系，以市（县）以市（县）城乡总体规划取代城市（县城）总体规划，赋予各级城市相对平等的发展机会。

【关键词】城市行政等级；市辖县；城镇体系规划；城乡体系规划；城乡总体规划

“新型城镇化”将中国城镇化进程推向了新的历史阶段。新与旧对应，过去30年城镇化发展是建立在“市辖县”等基本行政制度背景下的。欲实现新型城镇化目标，需要追根溯源检讨“市辖县”等行政制度对中国三十年城镇化发展带来的利弊。

1．市辖县体制与城市行政等级序列

1.1市辖县推动了城市行政等级制度

《辞源》对城市的解释为“人口密集、工商业发达的地方”。我们观察国外的城市，从行政区划来看基本采用“切块设市”的模式，即将人口密集的实体建设地域划定为城市地区，并在管理上采用市民自治的方式，城市只有大小而没有行政等级之分。受中国行政管理体制影响，我国城市行政等级“森严”。从行政等级来看，我国城市可以划分为省级市（直辖市）、副省级市（计划单列市）、地级市、县级市、镇级市（如浙江）等级别。从行政区划来看，我国城市基本采取整建制设市的模式，在原有县、乡行政区划的基础上，将人口密集的实体

建设区连同外围人口稀疏的乡村地域，一起划定为某个行政等级的城市。

中国特色的城市行政等级和区划方式是如何形成的呢？为回答这个问题，我们需要回顾一下80年代以来的城市行政区划改革进程。根据宪法，我国行政区划包括省、县、乡三个基本层级。1983年中国结合经济体制改革，开始大力推广市辖县（或市带县）体制，代替地区行署制。其出发点是解决城乡分割和部门分割的矛盾，发挥经济较发达城市的辐射带动作用，形成以城市为依托的经济区。至1980年代中期，中国有近半数建制市和1/3的县纳入“市辖县”体制。1982年版宪法也将1954版中的“直辖市和较大的市分为区”修改为“直辖市和较大的市分为区、县”，确立了“市辖县”的合法性。市辖县体制推动了地级市的崛起，地级市成为介于省、县之间的一个新的行政等级，截至2012年底中国大陆地区共有地级及以上城市共计288个。

1.2城市行政等级序列的形成过程

在市辖县制度的基础上，历时近三十年发展演变，我国已演化出一套完整的城市行政等级序列，除地级市外，目前还存在直辖市、副省级市、副地级市、县级市、镇级市等行政级别的城市。

直辖市是由中央政府(国务院)直接管辖的市，其行政地位相当于省级。宪法第三十条规定“全国分为省、自治区、直辖市”，截至2012年底我国共有四个直辖市——北京、上海、天津、重庆。

副省级市正式出现于1994年，其前身为计划单列市。中国大陆改革开放初期的1980年代，一些市由于其特有的经济地位而被称为“计划单列市”，享有省一级的经济和社会管理权限。至1993年时有14个计划单列市。根据1994年2月25日中央机构编制委员会文件（中编[1994]1号），经中共中央、国务院同意，省会城市不再进行计划单列，同时成立“副省级市”，原14个计划单列市和杭州市、济南市共16个市确定为副省级市。1997年03月，重庆市由副省级市升格为直辖市，副省级市减少为15个。

副地级市多数情况下由县级市扩权而来，行政级别比地级市低半格，比县级市高半格，但是仍然是“不设区的市”。

对于没有推行市辖县体制的市，仍处于与县平级的地位，在行政区划术语中被称为县级市。自1980年代以来，随着工业化和城市化的步伐的快速推进，大多数“市”都以撤县设市的方式建立，也归入县级市的行列。截至2012年底，中国大陆地区共计370个县级市。

镇级市也被称为县辖市，大体上将有一些经济实力较强的镇由镇级政府承担起县级管理的能力，推动城镇向城市转型。在中国国内，“镇级市”概念首次见诸于媒体是2010年2月1，目前仍停留在地方层面，尚未得到国家认可。十二五期间，镇级市在安徽、山东、江苏、浙江等省份得到广泛试点。

综上所述，基于宪法我国行政区划只有省、县、乡三个基本层级。但自1980年代改革开放以来，为适应城市化快速发展的需求，在省、县、乡三个基本行政层级上演化出了六个行政等级的城市——直辖市（省级市）、副省级市、地级市、副地级市、县级市、镇级市（含县城）等六个行政等级序列。

1.3城市行政等级对规划体系的影响

城市行政等级序列对中国空间规划体系也产生了深刻影响。由于中国缺乏规划和管理现代城市的经验，早期城市规划理论基本源自欧美和苏联。从欧美国家空间规划体系来看，总体上可以划分为区域规划和城乡规划两套体系。区域规划对应于面域空间规划管理，落实到国家、省（州）、县等基本行政区域的宏观规划管理；城乡规划对应于点上空间管理，落实到城、镇、乡村的具体规划建设。区域规划与城乡规划相互协调，点面结合实现对国土空间的总体管理。

改革开放后，我国开始探索建立自己的规划体系。起初的探索也分为区域规划和城乡规划两个系统。区域规划层面，80年代开展过试点工作，胡序威先生主持的跨区域规划——京津唐国土规划，可谓典范之作，同期县域规划层面也出台过相关技术规定。1984年我国颁布了《城市规划条例》，成为城乡规划逐步走向成熟的标志。1980年代后期，伴随着市辖县体制的广泛推广，地级市地位逐步突显出来。由于地级市既是区域概念又是城市概念，早期探索的区域和城乡二元规划体系，难于适应建立地级市的行政改革方向。为适应地级市规划建设需要，1980年代后期空间规划体系开始由二元走向一元，区域规划逐步融入到城乡规划之中，1990年颁布的《城市规划法》即是一个很好的印证。具体而言，通过在城市总体规划阶段引入城镇体系规划，替代了区域规划，实现了区域规划与城市规划的统一。1990出台的《城市规划法》中规定“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制”，“设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇1温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上提出，要“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市”。

体系规划”。其后中国空间规划一直以《城市规划法》为指导，2008年1月正式实施的《城乡规划法》2，也延续了1990版《城市规划法》区域规划与城乡规划合二为一的特征。

2．城市行政等级序列对城市发展的影响

2.1与城市行政等级相关制度的建立

城市行政等级序列是中国集权行政管理体制在城市管理上的缩影，并对近三十年中国城市发展产生了深远的影响。以户籍制度做比，城市行政等级如同城市的户籍，与这个户籍相配套的一系列制度和政策设计，包括人事、财政、土地、项目审批、开发区设立等，清晰限定了各级城市的发展空间。

从人事制度来看，虽然都被称为市长，但市长的行政级别却存在极大差异。直辖市的市长是省部级干部，副省级市的市长是副省部级干部，地级市的市长是厅局级干部，副地级市的市长是副厅局级干部，县级市的市长是县处级干部，镇级市市长是科级干部。按照我们国人事管理模式，领导的级别直接决定了一个市长调动社会资源的能力，也决定了一个市长决策的权限和空间。下级城市市长话语权有限，大体上下级城市市长要服从上级城市市长的领导，下级城市市长决策要考虑上级城市市长的需要。

从财政制度来看，自1994年实行分税制改革后，基本形成国家、省、地（地级市）、县、乡五级财政。2006年为减轻农民负担，大部分地区推行乡财县管，因此现行基本形成国家、省、地、县四级财政。按照国内学者对分税制改革成果的评价，基本上实现了财权上收、事权下放，形象的说是上级占有优势税种或比例，而下级占有劣势税种或比例。国家、省、地、县财政能力逐级下降。分税制改革也影响了城市的财政能力，城市按照行政等级其财政能力也是逐级下降的。

项目审批基本延续了计划经济时期的体制，越高级别的政府拥有越自由的审批权限。基层城市政府项目审批受限，必须经由上级城市政府核准，导致项目审批周期长、审批难度大等问题。自1990年代中期国家开始编制土地利用总体规划，依据规划实行对各级政府的土地用途和总量管理。按照国土资源部门出台的土地利用规程，土地利用规划划分为国家、省、地（地级市）、县、乡五个层级，土地指标由上而下逐级分解落实。在两个关键指标上——新增建设用地和基本农田的处理上，通常是将新增建设用地指标（体现发展）更多留在上级2 《城乡规划法》于2007年10月全国人大通过，2008年1月正式颁布实施。

政府，将基本农田（体现保护）的义务尽量下放到下级政府。这种土地使用制度直接限定了各级城市的发展空间。客观上，为了社会经济发展基层城市政府经常冒着违法用地的风险。

提高项目运行效率，自然倾向于选择审批权限更大的城市进行投资，这也直接影响了下级城市的招商引资数量和质量。从项目审批角度，名目繁多的城市行政级别，体现了审批权力下放的一种尝试或努力，但由上而下的权限序列是无法撼动的。

另一项影响城市经济发展的重要因素是开发区，开发区因其制度优势成为各级城市产业集聚的平台。从开发区级别来看，全国也形成了国家级、省级、市级、县级、镇级等各种级别的开发区，各级开发区也因级别不同而享受不同级别的优惠待遇，通常而言级别越低、优惠政策越少。按照开发区管理和审批的方式，高级别开发区优先在高级别城市设立。在国家对开发区整顿的过程中，高级别开发区一般会得到保留，而低级别开发区经常是关停、调整的对象。这使得各级城市政府在产业竞争中处于不同的起跑线，低级别城市直接输在了起跑线上。

2.2城镇体系规划强化了城市行政等级序列

从空间规划体系来看，城镇体系规划可以视为与城市行政等级相关的一项制度设计。从规划编制内容来看，城镇体系规划具有区域规划的特征。城镇体系规划提出的“三结构一网络（规模结构、职能结构、空间结构、设施网络）”等核心内容，一定程度上弥补了区域规划的缺位，对我国区域空间布局起到了指导作用。但由于城镇体系规划脱胎于城市规模等级结构理论，实际操作过程中城镇体系规划往往也成为固化、强化城市行政等级序列的技术工具。

理论上而言，全国、省域城镇体系规划应成为缩小区域发展差距，缩小因城市行政等级带来的发展失衡。但规划编制过程中，规划工作者经常受制于主客观原因，误认为各级城市发展差距是社会经济发展的结果，而认识不到城市行政等级制度的影响。故此，全国、省域城镇体系规划经常会根据现状城镇格局，将各类要素进一步向具有“发展优势（事实上是制度优势）”的城市倾斜，从而固化既有城市行政等级序列关系，带来各级城市发展的进一步失衡。

在地级市城镇体系规划之中，由于地级市城镇体系规划是附属于地级市总体规划的组成部分，无论规模、职能、空间、设施等内容的规划上，自然容易受到本位主义的影响，从资源配置角度向地级市自身倾斜，而抑制或限制其周边县级市、县和小城镇的发展建设。尤其

是在中央将基本农田保护列为国策，并强调土地利用规划与总体规划相协调的背景下，地级市城镇体系规划将重要资源向地级市自身倾斜的问题更为突出。这种将城镇体系规划作为总体规划的组成部门的规划编制思路，配合人事、财政、土地、项目审批等相关制度设计，强化了城市行政等级序列。同样，县（县级市）域城镇体系规划也存在类似的问题，在较大程度上成为稳定、巩固县以下城镇行政等级的技术工具。

2.3城市行政等级序列带来的诸多问题

上述各项配置制度客观上造成了城市发展的马太效应，即行政级别越高的城市发展越快，级别越低的城市发展越慢。在改革开放初期，这种制度模式给高级别城市提供了“极化发展”的土壤，暗合了发展经济学培育地方增长极的理论。事实上成效显著，历经30年的发展我们国家崛起了一批具有国际竞争力和区域竞争力的城市，成为我国对外开放的平台和经济发展的引擎。但随着极化效应日益凸显，这种行政等级论的城市培育制度也带来了一系列问题。

城市病在一二线（直辖市和副省级市）愈演愈烈，房价高昂、交通拥堵、空气质量恶化、水资源紧张、服务设施紧缺等日益成为困扰大城市发展的问题。而从发展态势上来看，人口向一二线城市快速集聚的趋势仍无法控制。个体的选择是理性的，正是因为核心资源是按照城市行政级别序列配置的，大城市就业机会多、公共服务好、管理水平高，才吸引人口向大城市持续快速集聚。

三四线城市（地级市、副地级市）陷入不对等竞争的困境。这一级城市数量较多，是我国城镇人口的主要居住地，也是目前各大房地产企业投资的热点。但由于行政级别相对较低，在核心资源配置上不占有竞争优势，加之2008年经济危机后实体经济萎缩，三四线城市普遍处于“相对停滞”状态。表现为经济产业缺乏新的支撑，城市财政较为紧张，就业数量增长缓慢，房地产市场库存量较大，城市无力解决外来人口市民化问题。

五六线城市（县级市、县、镇级市）相对凋敝。这一级多为中小城市和小城镇，在城市行政等级序列中处于底层，长期处于投资不足状态，普遍存在产业基础薄弱、基础设施滞后、服务设施欠缺、生态环境恶化、社会管理紊乱等问题。应该看到，这一级城镇是城乡连接的直接纽带，直接关系我国70%以上人口的发展，是解决农民工市民化和服务农业现代化发展的核心平台，因而得到社会各界的普遍关注。

目前我国社会经济发展处于转型发展的关键时期，中央政府也提出将新型城镇化作为转

型发展的重要突破口。如上所述，30年来建立起来的按城市行政等级进行资源配置的方式，作为影响城市发展的基本制度，已成为制约我国城镇化转型发展的枷锁。如同制约城乡统筹发展的城乡二元户籍制度，已成为城镇化顶层设计上亟待突破的难题。

3.优化城乡规划编制体系的建议

为实现新型城镇化发展目标，国家提出顶层设计的改革思路。近年来，理论界一直呼吁建立省管县的行政管理制度，即打破市带县的行政管理方式，将市、县至于省下平行的行政管理层面，这与前文论述的消除城市行政等级制度是一致的。城乡规划作为一项重要的公共政策，完全可以为校正城市行政等级带来的发展偏差作出应有的贡献。

3.1建立全国和省级“城乡体系规划”

自2003年国家提出科学发展观和五个统筹之后，业内人士一直在探索实现区域和城乡统筹发展的技术工具。一种方式是在既有法定规划编制体系内，完善、深化具有区域规划属性的城镇体系规划，将其发展为符合时代要求的公共政策；另一种方式是在城镇体系规划之外，编制城镇群规划、都市圈规划、都市区规划、城乡一体化规划、城乡统筹规划、城乡总体规划等非法定规划，寻找新的技术工具。经过近十年的技术探索和经验积累，已初步形成完整的理论体系和技术方法。目前亟需对相关成果加以梳理，规范国家、省级城乡规划编制办法和内容。

基于宪法和《城乡规划法》精神，需要建立一套覆盖国土全域的“城乡体系规划”系统，以此来校正城镇体系规划造成的固化城市行政等级的问题。城乡体系规划编制技术上应打破城镇体系规划“三结构一网络”的技术框架，着力提高规划的综合性和系统性，全面落实十八大“全面建成小康社会”、“五位一体、四化协同”的发展目标。具体而言，可借鉴欧美区域规划体系，以“区域协调、城乡统筹、生态安全、设施均等、系统协同”为目标，探索“多规整合、网络覆盖”的城乡体系规划技术方法。城乡体系规划可以划分为两个层级：全国（跨省区）的城乡体系规划、省域（省内跨市县）的城乡体系规划，国家（跨省区）的城乡体系规划（包括城市群、都市圈等规划）由国务院组织编制和实施；省域（省内跨市县）的城乡体系规划（包括城镇群、都市区等规划）由省级人民政府组织编制和实施。

3.2构建市、县平行的规划编制体系

打破市辖县背景下建立的城乡规划编制体系，不再编制市域城镇体系规划，市、县规划统一以省域城乡体系规划作为上位规划。市（县）以市（县）城乡总体规划取代城市（县城）总体规划，其规划编制范围与市（县）直接行政管辖范围相一致。具体而言，即无论直辖市、副省级市、地级市、副地级市，其城乡总体规划编制仅限于市辖区之内，不覆盖其下辖县和县级市。县级市、县的城乡总体规划编制范围为其整个行政辖域。

市（县）城乡总体规划编制内容包括城乡体系规划和中心城区总体规划两个空间层次。前者用于指导域内城、镇、乡、村各级居民点布局，后者用于指导主城区的规划建设行为。城乡体系规划编制内容可参照2006年国家出台的《县域村镇体系规划编制暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。事实上，《暂行办法》颁布后浙江、河北、山东、江苏等省份进行了广泛实践，提出了城乡统筹规划、城乡一体化规划、城乡总体规划等不同的规划技术思路。可对各省实践进行总结，在《暂行办法》基础上出台市、县城乡体系规划编制办法。中心城区总体规划可参照现行城市总体规划编制办法。考虑城市行政等级的长期影响，县级市、县城城区规模与地级市以上级别城市已形成巨大发展差距，因此建议针对县级市、县城总体规划单独出台编制办法或增加补充条款，以增强针对性和科学性。

4．小结

在前三十年的城市建设过程中，城市行政等级制度对于促进要素集聚，加快培育区域增长极发挥了重要作用。随着全面建成小康社会发展目标的提出，均衡发展已经逐步替代极化发展，成为未来区域发展的主题。在此背景下，城市行政等级制度已不合时宜，甚至成为破解区域失衡发展格局的重要制度障碍。作为一项重要的公共政策和顶层设计，应立足于均衡发展的目标，率先打破城市行政等级制度的枷锁，建立一套全新的技术编制思路和体系，引导城市走向平等竞争、协调发展的新阶段。

参考文献：

[1]邓伟：《国有经济、行政级别与中国城市的收入差距》【J】，《经济科学》2011年第2期。

[2]刘雅君：《中国城市行政管理体制的回顾与反思》【J】，《管理科学》2012年第8期。

[3]王开泳：《国外行政区划调整的经验及对我国的启示》【J】，《世界地理研究》2011年第6期。

[4]百度文库：《中华人民共和国城市规划法》。

[5]百度文库：《中华人民共和国城乡规划法》。

[6]百度文库：《中国城市行政级别》。

作者简介:王明田（1977— ），男，硕士研究生，城镇规划设计研究院城乡统筹所所长，高级规划师，中国城市规划学会会员。