矿产资源所有权构造的法经济学分析_杨士龙

总第101期 2008年11月甘肃政法学院学报Journal of Gansu Institute of Political Science and Law G ener al N o. 101No v. , 2008

矿产资源所有权构造的法经济学分析

杨士龙

(昆明理工大学法学院, 云南昆明650224)

摘 要:从地质勘探理论的视角, 矿产资源可以划分为未查明的矿产资源和已查明的矿产资源。未查明的矿产资源属于土地的组成部分, 不是独立物, 是公共物品, 所有权由国家享有是有效率的, 而探矿权的配置则应由私人享有。已查明的矿产资源具有物的法律属性, 是私人物品, 国家可以通过/一级市场0将所有权让渡于私人, 矿产资源所有权在/二级市场0则可自由流转。欲使矿产资源所有权有效率, 除完善其产权结构外还需要对其加以限制, 以化解其外部性。

关键词:矿产资源; 公共物品; 私人物品; 国家所有权; 转让; 限制

中图分类号:DF 46 文献标识码:A 文章编号:1007-788X(2008) 06-0032-06

矿产资源产权法律制度是矿产资源法的基础性法律制度。我国实行矿产资源国家所有权制度, 不承认矿产资源为土地的构成部分并独立于土地所有权, 矿产资源所有权禁止转让, 不允许国家以外的主体对矿产资源享有所有权, 同时规定了矿业权并允许有条件的流转。当前, 在矿产资源产权制度的研究中, 主要集中于矿业权, 而对其母权即矿产资源所有权的研究较少。本文以地质学理论为基础, 对不同阶段的矿产资源所有权从法经济学的视角展开研究, 并对矿产资源国家所有权的限制问题进行分析, 试图为构建一套有效率的矿产资源产权制度提供法经济学的基础。

一、矿产资源所有权的客体

民法上的所有权/指在法令限制范围内, 对于所有物为全面的支配的物权。0所有权是自物权, 是他物权的基础。所有权以物为客体, 矿产资源所有权的客体应当为矿产资源。从罗马法到现代民法, 作为民事法律关系客体的物的范围总是发展变化的, 不论有形体物与无形体物, 还是有形体物的扩张无不如此。现代民法对物的定义表述虽然语言有异, 但其内容大体相当。概括起来, 民法上的物应具备以下特征:其一, 物不包括人的身体而存在于人身之外, 其二, 物能为人所实际控制或支配, 其三, 物必须具有独立性并能满足人类的社会需要, 其四, 物仅限于有体物而不包括权利。有体物是指具有一定空间且有某种形体的物而不论其为固体、液体或气体以及诸如电、光、热等凡人能支配的自然力。在某些情况下物权的客体也包括一部分无形体物(权利) , 如权利质押、知识产权的转让与继承等, 一般认为, 法律有规定的情况下, 权利可以成为法律关系的客体。如果严格按有形体物的标准则诸如电、光、热等自然力将被排除于物之外。然而, /惟时至今日, 科学发达, 物之范围扩张, 如自然力(水力、电力) , 亦应列入物之范畴, 因而吾人对于-有体. 二字之解释, 固不必再斤斤计较于-有形. 矣。0º因此, 我们可以认为物的范围总是伴随科学技术的发展、经济社会生活的变化而不断变化, 特别是科学技术的发达使人所控制或支配的范围逐步扩张。

矿产资源也称矿藏, 是指在一定的技术经济条件下, 自然界中对人类有用的经过地质作用过程生成的, 赋存于地壳内(地表或地下) , 其有用组分的含量大大超过围岩, 或者其物理、化学性能大大优于围岩, 达到了可供社会现实利用的要求, 能够生产具有经济价值的矿物、岩石及其集合体、堆积体。矿产资源的地质表现形式为矿床、矿体和矿石。矿产资源赋存于地壳内, 赋存状态隐蔽, 是在漫长(至少百万年以上) 的地质作用收稿日期:2008-07-31

作者简介:杨士龙(1964) ) , 男, 云南洱源人, 副教授, 主要研究方向为自然资源法、民商法学。

¹梁慧星:5中国物权法研究(上) 6, 法律出版社1998年版, 第229页。

º郑玉波:5民法总则(修订9版) 6, 三民书局2003年版, 第229页。

»石玉林:5资源科学6, 高等教育出版社2006年版, 第418页。»¹

下形成的, 在各个地质年代都有形成与分布, 使矿产资源在地壳表面和地球的垂直空间都有广泛的分布。不同的矿产资源其成因不同, 相同的矿产资源其成因可能不同。不同成因的矿产资源, 其品位、共生和伴生状况、矿床或矿体的规模、矿石类型、地质构造条件、经济地理条件等地质赋存条件均不相同, 世界上没有地质赋存条件完全相同的矿床和矿体。在矿产资源的实际利用中, 矿床或矿体的可采性和开采价值除受地质赋存条件和采矿技术的限制外, 还受选矿和冶炼技术水平以及开采成本的影响, 选矿和冶炼技术水平越高, 其工业品位(即具有工业开采价值的最低品位) 就越低, 可开采的矿床或矿体的数量以及同一矿床或矿体可开采的矿石量就增加, 能利用储量(表内储量) 就大, 暂不能利用储量就低。

一般意义上的矿产资源非经地质勘探而不能被发现, 人们可以通过普查、勘探, 掌握其规模、形状、品位、共生和伴生状况、矿石类型、地质构造条件等情况, 使得矿产资源能用地质资料进行描述。普查、勘探经济技术水平的提高, 会使得矿床或矿体逐步被发现, 已经发现并查明的矿产资源的准确性逐步增加。因此, 从静态看, 在矿产资源未被开采成为矿产品之前, 并非地球上所有的矿产资源都能为人所实际控制或支配, 有的矿床已经存在, 但是尚未发现或未查明; 有的矿床已经发现并已查明并且在一定的经济技术条件下, 矿床和矿体的边界是可以相对确定的, 就犹如任何物的度量都需要依据一定的标准, 而度量的精度则依赖技术水平的提高而不断精确一样, 我们不能以矿产资源利用储量(表内储量) 的变动性而否定其独立性。

地质勘查工作是一个循序渐进的过程, 根据我国2002年颁布的5固体矿产地质勘查规范总则6, 矿产勘查工作分为预查、普查、详查及勘探四个阶段, 各阶段目的任务不同, 但其间并无截然的界限。勘探阶段进一步划分为:矿床地质勘探和矿床开发勘探, 矿床地质勘探是为建矿可行性研究和矿山基建设计提供矿床储量和资料依据, 矿床开发勘探阶段直接服务于矿山建设与生产, 属矿山地质工作范畴。可以说, 勘查工作到了矿床地质勘探阶段结束, 矿产资源的规模、形状、品位、共生和伴生状况、矿石类型、地质构造条件等情况基本查明, 虽然随着勘探精度的提高特别是开采的进行, 其规模、形状、品位、共生和伴生状况、矿石类型、地质构造条件等还会发生变化。但是依据当时的经济技术条件, 矿床和矿体的边界可以确定, 矿产资源可以被实际控制, 也可以对矿产资源进行评价, 计算其货币价值, 此时矿产资源才能成为法律关系客体物, 在其他勘查阶段矿产资源并不实际存在。

我国相关法律的规定并未对未发现或未查明的矿产资源和已经发现并已查明的矿产资源做出分类并规定其权属关系, 而只是概括规定了矿产资源国家所有权。就传统物权法的理论而言, 只有那些在现有经济技术条件下已经发现并查明的矿产资源才具有所有权法律关系的客体物的法律属性。从经济学的视角, 此时的矿产资源不仅具有竞争性, 也具有排他性, 是私人物品或称私人私益物品, ¼其供给与需求可以通过市场机制有效的解决。

而那些未经发现或查明的矿产资源不是所有权的客体, 此时他还属于土地的组成部分, 但是从矿产资源所有权制度的设计上是不承认矿产资源为土地的构成部分并独立于土地所有权的。此时的/矿产资源0只能是/准物0。从经济学的视角, 矿产资源的不可更新性和稀缺性决定了每个人对该产品的消费都会造成其他人消费的减少即具有竞争性, 同时他又不能排除其他人(比如土地权人) 对他的消费即其具有非排他性, 因此该/矿产资源0是一种公共资源或准公共物品。

二、矿产资源所有权的分阶段性

通过以上分析, 我们将矿产资源大体划分为两类, 一类是已经发现并查明的矿产资源; 另一类是未经发现或查明的矿产资源。在矿产资源所有权与土地所有权相互独立的制度设计下, 矿产资源所有权也与之相¼在经济学上, 根据排他性和竞争性将现实中的物品分为私人物品(既有排他性又有竞争性的物品) 、纯公共物品(既无排他性又无竞争性的物品) 、公共资源(有竞争性但无排他性的物品) 和俱乐部物品(有排他性但无竞争性的物品) 四类, 公共资源和俱乐部物品又合称为准公共物品。(贾丽虹:5外部性理论研究) ) ) 中国环境规制与知识产权保护制度的分析6, 人民出版社2007年版, 第89页) 由于纯粹的公共物品为数很少, 有人也把纯公共物品和准公共物品合称为公共物品。(彭汉英:5财产法的经济分析6, 中国人民大学出版社2000年版, 第106页。) 当然这里的物品与法学上作为民事法律关系客体的物是有区别的, 他不仅包括物质属性的物, 还包括政府、法律、各种制度等非物质产品。排他性是指特定的财产只能有唯一的权利主体, 其他人或集团除非通过交易或赠与, 不能得到它。竞争性是指每个人对该产品的消费都会造成其他人消费的减少。

对应, 具有分阶段性。以下对其分别加以分析。

矿产资源所有权的第一阶段, 即其客体为准物即未经发现或查明的/矿产资源0。此阶段我们可称之为/准矿产资源所有权0。在此使用准所有权这一概念, 主要是从所有权客体的不确定性甚至可能不存在的视角讨论的, 严格意义上说, 准矿产资源所有权不是物权, 关于其国家所有的规定, 更多地是一种宣示性的以及为矿产资源所有权与土地所有权相互独立的制度所作的政策性基础。由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特性, 因此, /一般的结论是:具有公共性的资源或资产由于-外部效果. 和-搭便车. 等原因, 其产权不易私有。或者更确切地说, 私有产权的履行和保护费用极高。0½/总而言之, 当财产为私人所有时, 它才会得到最有效的利用。然而, 当不可分性和公共产品问题使界定私人权利的代价太高时, 所有权的一些其他形式则可能更有效率。另外, 当效率不是所考虑的主要因素时, 与私人所有权相对的其他所有权有可能是适当的。0¾显然, 准矿产资源与土地具有不可分性, 同时要界定其产权也是不可能的, 其具有公共物品或准公共物品的特质, 所有权由国家享有是有效率的, 这也与我国法律制度相一致。以上对准矿产资源所有权配置的分析只解决了初始配置问题, 如果停留于此, 则矿产资源的利用问题就无从谈起, 从实际需要出发也为了使产权制度有效率, 需要在矿产资源所有权之上设定探矿权, 以通过普查、勘探, 发现矿产资源, 掌握其规模、形状、品位、共生和伴生状况、矿石类型、地质构造条件等情况, 使得矿产资源被查明。那么, 探矿权应当如何配置呢? 按照科斯定理, 如果在一个零交易成本世界里, 只要交易自由、权利起始界定明确, 不论如何配置资源, 总会产生高效率的结果, 而在现实交易成本存在的情况下, 能使交易成本影响最小化的法律是最适当的

¿法律。探矿权的目的在于发现并查明矿产资源, 其所生产的产品为地勘成果即用以描述矿产资源的地质信息资料。地勘成果是一种信息产品, 每个人对该产品的消费都不会造成其他人消费的减少即具有非竞争性, 但是它却能排除其他人对它的消费即其具有排他性, 因此地勘成果是一种俱乐部物品或准公共物品。正如德姆赛茨所言, 在能够排除不付费的情况下, 私人企业能够有效提供公共产品; 若一个产品是公共产品, 那么对同一产品付不同价格是满足竞争性均衡条件的; 由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好, 因此

À可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。对于地勘成果这种俱乐部物品, 由于其具有排它性和

可分性, 界定私人权利是比较容易的, 由私人提供也是恰当并有效率的。我国现行的矿产资源法也并未限定

Á探矿权人的性质(对从事探矿的单位有资格条件的限制) , 探矿权人为一般的民事主体即私人。

矿产资源所有权的第二阶段, 即其客体为已经发现或查明的矿产资源并在现有经济技术条件下具有所有权法律关系客体物的法律属性。此时的矿产资源不仅具有竞争性, 也具有排他性, 是私人物品。此时矿产资源的产权安排不论是公有(国有) 还是私有都是可以实现的, 而/物权制度取决于一个国家的基本经济制度

u l 乃至基本政治制度的要求, 反映着民族传统和文化。0 所以矿产资源所有权的产权安排更多要取决于一个

国家的所有制形式及所有制结构, 还取决于宪法所确立的所有制原则。我国5宪法6规定:在社会主义初级阶段, 坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。由此矿产资源也明确为国家所有即全体人民所有。在此前提下, 如何更好发挥财产制度的经济功能, 刺激人们有效益地利用资源, 保证资源配置的有效性, 还需用进一步探讨。波斯纳指出:有效率的财产权利体系有三个标准:普遍性(univer sality) 、排他性(exclusivity) 和可转让性(transferability) 。普遍性意味着任何有价值的(意味着既稀缺又有需求的) 资源都½

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¿张军:5现代产权经济学6, 三联书店上海分店、上海人民出版社1994年版, 第73页。[美]R. 考特. T. 尤伦:5法和经济学6, 张军等译, 三联书店上海分店、上海人民出版社1994年版, 第258页。交易费用(T ran saction C os t) 或称交易成本, 是获得准确的市场信息所需要付出的费用, 以及谈判和经常性契约的费用(R. 科斯:5社会成本问题6, 载5财产权与制度变迁6, 上海三联书店、上海人民出版社1994年版) 。现在, 在新制度经济学中, 交易成本的概念是个基础性的概念, 它泛指一切和交易相关的直接和间接费用, 如度量、界定和保证产权(即提供交易条件) 的费用, 也指经济制度的运行费用。

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ÁDem setz , H. (1970) , "T he Private Production of Public Goods" , Journal of law and E conomics , October 13, 293-306. 转引自:贾丽虹:私人即私人财产权的主体, 这种私人的范畴已远远超过了公民和自然人的范围, 包括自然人、自然人团体、法人及作为民事法律关系5外部性理论研究) ) ) 中国环境规制与知识产权保护制度的分析6, 人民出版社2007年版, 第96页。中当事人一方的国家或公共团体。(何真、唐清利:5财产权与宪法的演进6, 山东人民出版社2006年版, 第1页。) 在经济学中, /-私人. 在这里是指由个人和非政府组织(如家庭、公司和合作社) 拥有所有权, 相反-公共. 通常指某种形式的国家或政府所有权。0([美]R. 考特. T. 尤伦:5. 法和经济学张军等译6, 三联书店上海分店、上海人民出版社1994年版, 第253页) 。当然从产权清晰的视角, 应当主要包括自然人、自然人团体、法人, 而国家只能在特定情况下成为私人财产权的主体, 如在国际贸易中、政府采购以及国有自然资源的交易等。

u l 崔建远:5物权:生长与成型6, 中国人民大学出版社2004年版, 第1页。

为人们所有; 排他性意味着特定的资源只能有唯一的权利主体, 并排除他人使用资源和使用所有权本身的绝对权。排他权的创立是有效利用资源的必备条件, 但并非是充分条件, 这种权利必须是可以自由转让的, 效率就要求有这样一个机制:通过它可以诱导人们将财产权转让给某些能更有效使用它的人, 而可转让性财产

v l 权就是这样一个机制。根据我国现行法律制度, 矿产资源所有权为国家所有并禁止流转, 任何单位和个人

不能取得矿产资源所有权, 由国务院行使国家对矿产资源的所有权。矿产资源国家所有权从形式上看具有普遍性、排他性而无可转让性。而从实质看, 每一个民事主体既是矿产资源的所有者又不是所有者, 国家所有权的形成使得矿产资源所有权的主体具有唯一性, 同时也形成公有权主体与非所有者的公众之间的矛盾;

w l 在矿产资源国家所有权的运行中是由各级政府或者政府的各个部门行使, 从而形成多个利益主体。可见,

矿产资源所有权的排他性不足甚至无排他性, 有进一步明晰产权、完善国家所有权管理机制的必要。矿产资源所有权的非转让性, 把矿产资源的交易配置在由矿产资源所有权派生的采矿权的流转与交易上, 并致矿产资源所有权发生了事实上的流转。就权利客体而言, 采矿权的实现不仅使采矿权客体消灭也使矿产资源所有权的客体消灭, 采矿权与矿产资源所有权并无本质的区别。这种矿产资源的实质交易配置于行政权并附属于行政许可中, 降低了矿产资源的物权交易的质量与效力, 也降低了行政权的威信, 甚至可能成为行政机

x l 关设租和寻租的手段。这种财产权转让难以将矿产资源产权让渡于能更有效使用它的人或者难以实现资

源开发利用的最大化社会效益和资源的可持续利用, 因此是低效率的机制。

D #诺斯认为/经济增长的关键因素在于制度, 一种能够提供个人刺激的有效的制度是使经济增长的决

y l 定因素, 在诸多制度因素中, 产权的作用最为突出。0 于第二阶段矿产资源所有权的产权安排的低效率, /我

们可以根据产权效率的标准来衡量国有产权的效率, 但是我们不能就此而下定论。,, 我们可以找出各方

z l 面的理由来论证它的低效率, 也可以找出各方面的理由为它的效率辩护。0 要使这种产权安排有效率的途

径无外乎两种:一是可以私有或部分私有; 二是完善国家所有权的运行机制。改革开放30年来我国的经济制度改革正是以建立社会主义市场经济体制为取向, 围绕坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展以及公有制的实现形式两方面而展开。十七大报告指出/要深化对社会主义市场经济规律的认识, 从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用, 形成有利于科学发展的宏观调控体系。0对于矿产资源所有权制度的安排当然要围绕这样的思路, 创新产权制度。我们可以建立一种矿产资源初始配置为国家所有, 国家通过/一级市场0将国家所有权让渡于私人, 矿产资源所有权的/二级市场0在国家行政监督管理下自由流转

{l 的所有权结构和运行模式。

三、矿产资源所有权的限制

现代人类社会日益严重的资源与环境危机, 从表面上看与人类单纯追求经济增长的欲望密切相关, 而反思制度设计则与私法的价值追求具有密切相关性。传统民法(私法) 以所有权制度为核心, 以契约自由、私有权力神圣不可侵犯和过失责任为基本原则, 这种私法制度的设计将所有权绝对化, 到了18世纪至20世纪, 个人主义者更是将所有权提升到/神圣不可侵犯0的地位, 法律的功能似乎就在于保护私有财产权的绝对行使。正是在所有权绝对的思想以及过度追求经济增长的欲望支配下, 自然资源的所有者总是希望在最短的v l

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{l [美]理查德#A #波斯纳:5法律的经济分析(上) 6, 蒋兆康译, 北京:中国大百科全书出版社1997年版, 第41-42页。同前引 w , 第21页。l 傅殷才:5制度经济学派6, 武汉出版社1996年版, 第175-176页。高德步:5产权与增长:论法律制度的效率6, 中国人民大学出版社1999年版, 第86-87页。/一级市场0指一方是国家所有权的代表, 另一方是私人(自然人、企业和其他组织等一般民事主体) 的交易市场, /二级市场0指私人w 李显冬:5中国矿业立法研究6, 中国人民公安大学出版社2006年版, 第18-19页。l (一般民事主体) 之间的交易市场。当然此势必形成单位和个人取得矿产资源所有权的局面, 与5物权法6的规定不符, 还会产生对公有制主体地位的担心。所有权与所有制是既联系紧密又相互区别的概念, 所有权是一个法律概念而所有制则是关于经济基础的问题, 所有权是所有制在法律上的表现形式, 又是保护所有制的法律武器, 经济基础是人类社会一定历史发展阶段占统治地位的经济关系的总和, 宪法规定/社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制0, 但法律除规定国家所有权、集体所有权外, 并不否定个人所有权和财产共有权的存在, 而且物权法还以平等保护国家、集体、私人的物权作为其原则。矿产资源所有权进入市场进行流转, 使市场成为所有者获取利益最大化的工具, 国家出让了所有权或以所有权出资, 而取得其出让财产的对价, 实现了国有资产的实物形态管理向价值形态管理的飞跃。加之, 现行法律制度下, 采矿权实现将使采矿权和矿产资源所有权的客体消灭, 在实际运行中采矿权和矿产资源所有权并无本质区别。

时间内将自然资源转化为实物资产以实现其价值和利润, 过度开发自然资源便成为必然。其实, 任何权利都不存在绝对性, /至所有权虽为完全无限制的支配其客体之权利, 但其行使, 欲得依法律或当事人之意思加以限制。罗马法关于所有权行使限制之公法性质的规定, 早已相当发达, 故所有权本质上之无限制性, 实际上

|l 殆从未出现, 不过古典法学者因将公法与私法严格的加以区别, 且只偏重私法之结果。0 即使在强调私有财

产神圣不可侵犯的时期, 5法国民法典6中已有对所有权有来自法令和公用的限制的规定, 5德国民法典6中也有所有权的行使不违反法律和第三人利益以及紧急状态、排除干涉时无权禁止他人干涉等限制性规定。

在法律经济学的理论中, 财产所有权制度之所以产生就在于他是有效率的。在科斯的交易成本理论中, 在有交易成本的现实条件下, 法律权利的初始界定就十分重要, 可以通过对法律权利的合理界定, 更多地促进有效益的结果产生。波斯纳则认为:对财产权的法律保护创造了有效使用资源的激励, 如果没有财产权, 就不存在负担成本的激励, 因为负担这些成本不可能得到合理的报酬。考特和尤伦则以谈判理论为基础, 认为在保护财产权上存在着规模经济, 一旦认识到这些, 人们就会达成协议, 建立起一套有效的财产法律制度、一个强有力的产权系统, 可以有效地利用社会资源, 增加社会财富。因此, 财产所有权的创设首先必须具有排他性即排除他人使用和自己使用的绝对权。然而, 在纯粹概念意义上来保护排他权, /这在实际上是一种

}l 法学立场。但就经济学观点而言, 名义上的财产所有者很少对其财产有排他权。0

~l 财产所有权之所以要受到限制, 是在于财产所有权的行使总会产生外部性。外部性与垄断、公共物品

及信息不对称等四种情况限制了/看不见的手0对资源配置的作用, 从而市场难以达到帕累托最优, /市场失灵0便不可避免。而公共物品与外部性具有内在的一致性, 公共物品是外部性的一种特殊形式, 信息不对称可以诱发外部性而外部性则在一定程度上加强了信息不对称, 垄断则可能产生诱发外部性同时也可以消解

u m 外部性。但是对如何限制财产所有权则认识各不相同。在庇古的福利经济学中, 解决市场失灵的措施是政府对市场的干预, 主张用税收和奖金之类公法手段来解决像外部性之类复杂的公共政策问题。凯恩斯的经济理论也是强调政府利用宏观经济政策(财政、货币政策) 干预经济活动, 消解市场失灵。国家对市场的干预可以消除市场失灵是建立在政府官员是由公道正义的社会精英所组成、是公共利益的代表是全社会公共利益的代表的基础之上的, 这显然是不真实的理想化。以布坎南为代表的公共选择理论就认为政府也有缺陷, 会存在/政府失灵0(g overnment failure) 。这是因为政府决策缺乏竞争, 往往倾向于不计成本地向社会提供不恰当的服务; 政府部门的决策是基于部门领导人对公共利益的理解并更倾向于被监督部门的利益, 而不是真正寻求公共利益的最大化和捍卫严格意义上的公共利益, 并且由于个体和集体的成本-收益分析的

v m 差异而使对政府监督的效果非常有限。公共选择理论提出纠正政府失灵的做法是以宪法规则约束经济政

策, 在政府官员制度中引入市场竞争机制(如使政府部门的权力分散化、在公共品生产和提供公共劳务中引

w m 入市场机制、地方政府在提供公共物品时存在竞争等) 。在新制度经济学看来, 征税或给予补偿会导致在

效率方面比人们想纠正的外部性问题更坏的结果, 国家对外部性问题的管制并没有显而易见的必要性, 自科

x m 斯以来一种产权明晰的财产权制度可以解决外部性问题。/产权的主要功能在于引导各种激励(机制) , 使

y m 外部性在更大程度上内部化。0 考特和尤伦则把外部性划分为公害(private bad) 和私害(public bad) , /如果

外部性仅仅出现在一个消费者的效用函数或一个厂商的生产函数中, 我们就说他的特点是私人性的。但是, |l

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~l 郑玉波、黄宗乐:5民法物权(修订14版) 6, 三民书局2003年版, 第58页。[美]理查德#A #波斯纳:5法律的经济分析(上) 6, 蒋兆康译, 中国大百科全书出版社1997年版, 第43页。外部性(externalities) 是经济学中一个模糊而永恒的概念。/外部性指的是私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。在商品生产和消费的过程中, 一个人使他人遭受到额外成本或获得额外收益, 而没有通过当事人以货币的形式得到补偿时, 外部性就发生了。0(鲁传一:5资源与环境经济学6, 清华大学出版社2004年版, 第29页) 。使他人遭受到额外成本就产生负外部性, 使他人获得额外收益就产生正外部性。

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y m 贾丽虹:5外部性理论研究) ) ) 中国环境规制与知识产权保护制度的分析6, 人民出版社2007年版, 第97-113页。蒋兆康:5法律的经济分析-中文版译者序言6, 中国大百科全书出版社1997年版, 第29页。[美]乌戈#马太:5比较法律经济学6, 沈宗灵译, 北京大学出版社2005年版, 第54-57页。[美]哈罗德#德姆塞茨:5所有权、控制与企业6, 段毅才译, 经济科学出版社1999年版, 第129页。w 白群燕、m 段平利:5写给法律人的微观经济学6, 法律出版社2004年版, 第254页。

z m 如果外部性的范围足以影响到许多消费者或许多生产者, 我们就说他的特点是公共的。0 并指出以禁令赔

偿对付私害, 以损失赔偿对付公害。

矿产资源所有权的第一阶段即/准矿产资源所有权0, 其客体为准物即未经发现或查明的/矿产资源0, 准矿产资源具有公共物品或准公共物品的性质。矿产资源所有权的第二阶段, 即其客体为已经发现或查明的矿产资源并在现有经济技术条件下具有所有权法律关系客体物的法律属性, 此时的矿产资源是私人物品, 但是我国在现行制度选择上明确矿产资源为国家所有, 可以说制度使私人物品变为了公共物品。矿产资源所有权由国家享有是有效率也可能是低效率的, 要使这种矿产资源所有权产生效率, 一方面完善其产权安排, 另一方面是对它的行使加以限制, 完善国家所有权的运行机制, 化解其外部性。

1. 建立产权清晰的、具有可转让性的产权机制, 形成围绕矿产资源所有权的互相制约的权力群。对准矿产资源所有权, 国家应以社会公共利益和国家利益为中心, 以公共机关的身份行使管理权, 依法配置探矿权, 加强公益性地质调查、管好商业性矿产资源勘查。对于已经查明的矿产资源, 使其成为用于经济活动或商业活动的可以交易的物, 既受矿产资源法的规范又同时受民事法律的调整, 矿产资源上的权利配置应当由私权与公权并存, 国家对私权即所有权的行使, 实现所有者的权利, 国家对公权即行政权的行使, 体现国家对矿产资源监督管理。就法理而言, 矿业权一旦设定其效力必优先于矿产资源所有权。因此, 国家不论将所有权让渡于私人还是坚持矿产资源国家所有并设置采矿权, 采矿权(包括附属于采矿权之上的矿山地质工作) 都应当依法得到足够的保护, 在国家行政监督管理下采矿权或私人所有权可以在/二级市场0自由流转, 从而实现更有效的产权激励和产权流转, 这也是对所有权的一种制约。同时应围绕采矿的行政许可, 使私人所有权或采矿权的行使或实现都必须经行政许可受到公权力的限制。

2. 加强矿产资源规划管理, 国家通过矿产资源规划对矿产资源勘查和开发利用实施宏观调控, 以实现矿产资源的可持续利用。根据矿产资源法第7条, 我国已建立规划制度, 但是其规定比较原则, 并且我国规划管理的法律地位也未得到确立。编制矿产资源规划要将需要和持续利用相结合, 把规划管理作为国家管理矿产资源的重要手段。法律应该明确矿产资源规划的法律地位、编制程序、审批、实施和监督管理, 矿产资源规划的编制中要引入评价制度、公众参与制度等内容。

3. 建立国家矿产资源的资产管理和资源管理相分离、行政许可行为与国家所有权运营的民事行为相分离的机制。把矿产资源(或相关权利) 作为市场要素、作为商品进入市场运营, 在矿产资源权利配置中引入市场竞争机制, 透过市场竞争和市场的评价, 实现国有矿产资源的最优配置, /优化资源配置是关系到矿产资源

{m 开发利用的社会效益最大化与可持续发展的重要手段。0 但是, 矿产资源是整个自然资源体系的重要组成

部分、是重要的环境要素, 加之矿产资源市场也会失灵, 为实现矿产资源的可持续利用, 而必须进行积极的命令) ) ) 控制方法和基于市场的手段相结合的国家干预, 建立国家干预与市场配置相结合的机制。

4. 使矿产资源政府管理权力分散化。包括政府部门之间和各级政府之间的分权。确立资产管理与资源管理相结合、行政许可行为与国家所有权运营的民事行为相结合的管理机制, 在客观上要求政府部门之间权力的分散化。在矿产资源政府层级管理上, 不论各级政府(包括中央政府) 是行使所有权还是代理权, 都应当建立矿产资源分类、分级管理, 避免矿产资源所有权虚置, 这种分类、分级管理必须建立在法律和依法制定的各级矿产资源规划基础上, 而不能依行政法规或行政命令而增加或剥夺即确立权利(力) 的排他性, 对各级政府形成产权激励。z m

{m [美]R. 考特. T. 尤伦:5法和经济学6, 张军等译, 三联书店上海分店、上海人民出版社1994年版, 第232页。原振雷、冯进城、薛良伟:5矿产资源开发利用的经济学特性及其优化配置6, 载5中国矿业6, 2006年第4期。